专业 | 何畅文：企业出海合规的重塑与升级：从“ODI手续”迈入全生命周期监管——《国务院关于对外投资的规定》核心解读与实务应对

引言

2026年5月5日，国务院公布《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，以下简称“《规定》”），自2026年7月1日起施行。作为我国对外投资领域首部行政法规，《规定》的意义并不在于简单增加一道出海审批，而在于首次以行政法规的形式，对对外投资的服务、管理、风险防控、权益保护和法律责任作出系统安排。长期以来，不少企业将出海合规理解为办理发展改革部门、商务部门和银行相关手续，但随着企业出海模式从设立销售公司、收购境外股权，逐步延伸至境外研发、全球供应链布局、跨境数据处理、技术授权和海外资产处置，传统的程序性合规思维已经难以覆盖新的风险场景。《规定》释放出的核心信号是，企业出海合规正在从“办完ODI手续”，转向对资金、技术、数据、人员、经营活动和国家安全风险的全生命周期管理。本文将从《规定》的出台背景、与现行ODI制度的关系及主要制度变化入手，结合Manus案等典型场景，分析企业未来可能面临的合规风险，并提出相应的实务建议。

一、为什么需要一部对外投资行政法规？

长期以来，中资企业开展境外投资，主要依据国家发展改革委《企业境外投资管理办法》（以下简称“发改委11号令”）、商务部《境外投资管理办法》（以下简称“商务部3号令”）以及外汇管理部门的相关规定，分别办理项目核准或备案、企业境外投资核准或备案以及由银行代办外汇登记，这一制度通常被市场概括为“ODI三道关”。在过去相当长的一段时间里，这套制度有效规范了境外投资活动，并在防范非理性投资、资本无序外流和跨境金融风险方面发挥了重要作用，但随着企业全球化经营不断深入，原有制度也逐渐显现出两方面局限：一方面，对外投资管理主要依靠部门规章和规范性文件，不同部门分别从项目管理、境外企业权益、跨境资金、技术出口、数据跨境、税收和国有资产等角度实施监管，各项制度虽然各有侧重，却缺少一部高位阶法规对服务、管理、保护和责任体系进行统筹；另一方面，近年来全球投资保护主义有所抬头，一些国家不断扩大外资安全审查的适用范围，并以国家安全、关键基础设施、核心技术和供应链安全等理由，对中资企业投资并购设置更高门槛，中资企业面临的风险已不再局限于项目能否获得境内备案，还包括东道国市场准入、安全审查、反垄断审查、出口管制、经济制裁、劳工合规及政治等风险。在此背景下，《规定》应运而生，其一方面强化境内投资管理和风险防控，另一方面完善海外综合服务、投资壁垒调查和对外权益保护机制，体现出“对内规范管理、对外保护权益”的双向制度定位。

二、《规定》与现行ODI制度的关系

《规定》并未取代现行ODI制度。发改委11号令主要从“境外投资项目”角度实施管理，对涉及敏感国家、地区或者敏感行业的项目实行核准管理，对投资主体直接开展的非敏感类项目实行备案管理，并对部分通过境外控制企业实施的投资建立核准、报告或者事中事后监管机制；商务部3号令主要从“境内企业设立或者取得境外企业权益”的角度，对境外投资实行以备案为主、核准为辅的管理；外汇管理制度则主要解决境外直接投资外汇登记、投资资金汇出、利润汇回以及后续增资、减资和股权转让等跨境资金问题。《规定》并未简单废止上述制度，也没有将所有境外投资统一改为审批制，而是在现有制度之上搭建了一套更高位阶的统领性框架，明确对外投资的基本原则、投资者主体责任、全过程监管、跨境要素管理、国家安全审查、海外权益保护和法律责任。因此，《规定》施行后，原有核准、备案、信息报告和外汇登记程序仍将继续适用，企业不能因为已经取得ODI备案文件，就认为整个项目已经实现全面合规，也不能因为某项交易无须办理ODI核准或者备案，就当然认为其不存在技术出口、数据出境、出口管制或者国家安全风险。概言之，ODI核准备案仍是境外投资落地的重要基础程序，但并不是企业出海合规的全部。

三、监管逻辑升级：从“手续合规”走向“实质合规”

过去，一些企业习惯把境外投资合规理解为“跑完发改、商务和银行手续”。只要取得备案通知书、企业境外投资证书并完成外汇登记，项目就被视为基本合规。

但在当前的出海模式下，一项境外投资通常不再只是简单的资金汇出和股权取得。《规定》第十二条延续核准备案、信息报告和跨境资金登记制度；第十三条、第十四条则进一步明确，对外投资过程中涉及技术、数据、服务、人员和其他跨境要素的，涉及经营者集中审查、出口管制、网络安全监管、税收征收管理、国有资产监管的，应当分别遵守相应法律法规。

这意味着，企业不能再依赖“先签约、先交割、后补手续”的传统操作模式，而应在项目立项和交易架构设计阶段提前识别全部监管触点。未来监管关注的重点，也将可能从“企业是否提交了材料”，进一步转向申报材料是否真实、准确、完整，交易是否具有真实、合理的商业目的，投资资金来源和使用路径是否合法，技术和数据是否依法跨境流动，境外业务是否建立持续合规机制，以及境外资产处置是否影响国家安全，这正是从“手续合规”走向“实质合规”的核心体现。

四、境内居民个人首次被行政法规明确纳入监管

《规定》第二条明确将中国境内的企业、其他组织和居民个人一并纳入适用主体范围，这是本次立法备受关注的一项变化。此前，商务部3号令主要适用于在中国境内依法设立的企业，并不直接适用于居民个人；发改委11号令则明确，境内自然人直接对境外开展投资不适用该办法，但境内自然人通过其控制的境外企业或者港澳台地区企业继续开展境外投资的，参照该办法执行。在外汇管理层面，居民个人较为常见的路径是《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（以下简称“汇发〔2014〕37号文”）项下的特殊目的公司登记，即境内居民基于境外投融资和返程投资目的，以其合法持有的境内外资产或者权益，在境外设立或者控制特殊目的公司，并依规办理外汇登记。但汇发〔2014〕37号文并不等同于开放一般性的个人境外直接投资，其具有特定的境外融资和返程投资背景，不能简单理解为居民个人可以据此自由购买境外企业股权或者开展其他资本项目投资。

《规定》将居民个人纳入“投资者”范围，意味着个人对外投资获得了行政法规层面的制度依据，但这并不意味着自2026年7月1日起，居民个人即可直接办理所有类型的境外股权投资。《规定》第三十三条明确，境内居民个人等对外投资的具体管理办法，由国务院投资主管部门、商务主管部门另行制定，因此在配套规则出台前，不宜将《规定》解读为居民个人境外直接投资通道已经全面开放。现阶段，居民个人仍应注意，个人便利化购汇额度不能当然用于境外股权投资或者其他资本项目投资，汇发〔2014〕37号文登记也不属于普遍适用的个人境外投资备案制度；已经搭建红筹架构或者持有境外资产的居民个人，则应重点审查后续增资、转股、退出、返程投资、技术授权和数据跨境等持续性行为；对于投资者以自有资金、募集资金或者其他受托资金在境外金融市场投资的情形，虽然已经被《规定》纳入原则性调整范围，但后续是否新增登记、报告或者分类管理要求，仍需等待配套规则进一步明确。

五、技术、数据和人员流动成为科技企业出海的重要风险点

《规定》第十三条是科技企业、高端制造企业和研发型企业尤其需要关注的条款。该条规定：“投资者开展对外投资活动，不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可出口、使用国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据；不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式向其他国家（地区）转移国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可向其他国家（地区）转移国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据。”这一规定表明，投资者开展对外投资活动时，不仅不得出口、使用国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，也不得未经许可出口、使用国家限制出口的相关内容。更值得注意的是，第十三条专门列举了跨境派遣技术人员、组织人员赴境外工作、跨境提供技术指导、安排人员开展跨境培训等容易被企业忽视的跨境转移方式，意味着技术跨境并不限于设备报关、源代码交付或者正式签署技术许可协议等传统场景。

在实践中，许多看似普通的日常经营活动都可能产生跨境合规风险。例如，境内工程师通过视频会议为境外工厂远程调试设备，境内研发团队向境外子公司开放研发后台，核心技术人员赴境外开展工艺培训，通过电子邮件或者即时通信工具发送技术参数，以及境外人员远程访问境内数据库、代码库或者生产系统等，都可能被纳入监管视野。因此，是否需要取得许可，应结合有关设备、工艺、软件、算法、源代码、数据和服务的具体性质，以及适用目录和单行法律法规逐项判断。并非所有技术支持或者数据流动都需要审批，但企业必须建立识别和判断机制，而不能因为行为发生在集团内部就当然排除监管。

为此，科技企业至少应建立三张基础清单。第一张是技术和设备清单，识别拟跨境使用的设备、工艺、软件、算法、源代码和技术资料，判断是否涉及禁止出口技术、限制出口技术、出口管制物项或者临时管制措施；第二张是数据清单，梳理个人信息、敏感个人信息、重要数据、研发数据、生产数据和训练数据的来源、存储地点、访问权限及跨境路径，并根据数据类型、数量、处理者身份和具体场景，判断是否需要履行数据出境安全评估、个人信息出境标准合同备案、个人信息保护认证等程序，或者是否符合有关豁免条件；第三张是人员活动清单，记录境外技术培训、远程指导、系统维护、研发协作、人员出差和账号开放情况，明确审批权限、保密义务和留痕要求。企业尤其需要改变一种惯性认识，即境外子公司虽然属于同一集团，但在法律上仍属于境外主体，向境外子公司提供技术、数据和服务，并不会因为属于集团内部支持而当然豁免监管。

六、境外投资安全审查制度的创设与Manus收购案的合规启示

《规定》第十五条明确，国家健全境外投资安全审查制度，由国务院投资主管部门、商务主管部门会同其他有关部门，对影响或者可能影响国家安全的境外投资，以及相关资产、权益的转让和处分进行安全审查。这意味着境外投资安全审查正式进入行政法规框架，监管范围也不再局限于项目设立阶段。除新设境外企业、收购境外股权等投资行为外，境外子公司股权转让、核心资产出售、知识产权处置以及控制权变更等事项，也可能进入审查视野。同时，ODI核准备案与安全审查属于不同制度安排，前者主要关注投资项目是否符合对外投资政策要求，后者则重点评估相关投资或者资产处置是否影响、可能影响国家安全。因此，即使企业已经完成ODI备案，也不能当然排除安全审查风险。尤其是在涉及关键技术、重要数据、战略性资产或者复杂跨境架构安排的情况下，监管部门将更加关注交易的实质影响，而不仅仅是形式上的投资路径。

过去，《外商投资法》和《外商投资安全审查办法》主要针对外资入境（FDI）建立了外商投资安全审查制度。以此前备受关注的Manus案为例，美国科技巨头Meta拟以约20亿美元收购Manus公司。2025年6月，Manus宣布将运营主体迁至新加坡，大幅裁减国内团队，并停止境内服务和运营，核心代码、技术文档及知识产权也被逐步转移至境外主体。

从监管视角看，此类交易可能导致在国内研发形成、依托国内人才和数据积累的关键技术转由外国实体控制，从而对技术安全、数据安全以及产业安全产生重要影响。因此，相关交易不仅可能涉及外商投资安全审查义务，还可能涉及技术出口、数据出境等多重合规要求。《规定》出台后，对中资企业境外投资的国家安全审查同样遵循这一逻辑，即当投资活动可能影响国家主权、安全、关键技术、重要数据或者产业链安全时，应依法接受相应审查。

2026年4月27日，外商投资安全审查工作机制办公室依法对外资收购Manus项目作出禁止投资决定，并要求当事人撤销交易。需要说明的是，该案发生于《规定》施行之前，其法律依据属于外商投资安全审查制度，因此不能直接视为《规定》项下的执法案例。同时，公开信息并未披露完整审查理由，也未明确认定该项目违反技术出口、数据出境或者其他具体法律规定。不过，Manus案的重要参考意义在于其表明了，企业将注册地、运营主体或总部迁至境外，并不意味着其与中国境内技术、人员、数据和知识产权之间的联系自动消失。对于科技企业跨境交易，监管机关更关注技术和知识产权的形成地、核心研发团队所在地、训练数据和用户数据来源、境内外业务承接关系，以及交易是否导致关键技术、重要数据或企业控制权发生实质性转移。换言之，监管思路正从形式审查逐步转向穿透式审查，更加重视交易背后的实际控制关系及其对国家安全的影响。

从企业实务角度看，《规定》与Manus案共同释放出的信号是，未来出海项目不能仅关注ODI手续是否完成，而应建立覆盖投资、运营和退出全过程的风险评估机制。对于涉及人工智能、半导体、生物技术、高端装备等前沿领域的投资，以及伴随核心技术、重要数据、关键研发团队整体出境，或者可能导致战略性资产控制权转移的交易，企业应在项目立项阶段即开展国家安全风险评估，并结合具体情况主动申报、与主管部门保持沟通。同时，应同步审查技术出口、出口管制、数据出境、知识产权转让等相关制度要求，避免将复杂跨境交易简单理解为普通境外投资项目。随着监管更加重视技术、数据和战略资源的跨境流动，提前识别风险、完善内部合规机制、建立跨部门协同审查流程，将成为企业稳健出海的重要保障。

七、法律责任明显升级：既处罚企业，也追责个人

与过去部分部门规章相比，《规定》建立了更具刚性的责任体系。根据《规定》第二十七条，对于投资国家禁止的对外投资，监管部门可以责令停止投资、限期处分股份和资产、没收违法所得；拒不执行的，可按照投资额的一定比例处以罚款，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以个人罚款。

对于未依法履行核准备案手续，或者通过虚假材料、隐瞒真实信息申请核准备案的，监管部门可以责令改正、没收违法所得并处以罚款；拒不改正的，还可以责令停止项目、限期处分股份和资产。对于以贿赂、欺骗等不正当手段取得核准备案的，相关文件可以被撤销。
更值得注意的是，对于上述违法行为，承担罚款责任的主体已经扩大至自然人，即直接负责的主管人员和其他责任人员。

此外，监管部门还可以在一定期限内不受理违法行为人提出的核准备案申请，或者禁止其在一年以上三年以下的期限内从事对外投资活动。

境外投资活动中个人责任的明确，意味着境外投资合规已经不再只是企业的责任。董事会和管理层的投资决策、业务部门提交的信息及申报材料、技术部门实施的系统开放、财务部门安排的资金路径以及一线人员开展的跨境培训，都可能成为责任认定的重要环节。因此，若被认定为符合《规定》处罚范围的责任人员，可能面临的是最高10万元的个人行政罚款。

八、保护机制升级：从风险提示走向制度化维权

《规定》并非一部单纯强调监管和处罚的法规。从整体结构来看，《规定》围绕“服务、管理、保护”三个方面搭建制度框架。首先，在海外综合服务体系建设方面，国家将统筹外事、法律、财税、金融、经贸、物流、出境入境、海关和贸易促进等服务资源，为投资者提供支持。同时，鼓励法律、会计、审计、信用评级、仲裁调解、知识产权等专业服务机构拓展海外服务网络，提高国际化服务能力。

其次，在投资壁垒应对方面，《规定》建立了投资壁垒调查机制。投资者在投资目的地遭遇与贸易有关的投资壁垒或者其他投资经营障碍时，商务主管部门可以自行或者会同其他部门组织调查。根据调查结果，有关部门可以调整国别投资政策，或者采取货物、技术进出口和国际服务贸易等措施，以维护我国投资者的合法权益和公平竞争环境。

最后，在对外反制和权益保护方面，对于有关国家、地区或者国际组织对中国采取歧视性禁止、限制或者其他类似措施的，中国政府及有关部门可以依法采取相应措施；对于恶意损害中国投资者正当权益的外国组织和个人，有关部门可以采取限制进出口、限制在华投资、限制交易合作及相关人员入境、工作、停留或者居留等措施。这些制度表明，我国对外投资管理正在从过去主要关注“企业能否把资金投出去”，转向同时关注企业出海前如何防范风险、出海后如何获得服务，以及合法权益受到侵害时如何得到制度化支持。

九、出海合规升级：一项迫在眉睫的任务

对于中资企业而言，如希望更加安全、稳妥地推进境外投资布局，并有效防范出海过程及投后运营中的各类合规风险，律师建议重点做好以下几个方面的工作：

1.将合规审查前移至立项阶段

在签署投资协议、支付保证金或者开展交割前，同步审查ODI核准备案、外汇登记、技术出口、数据出境、出口管制、反垄断和国家安全风险。

2.建立资金、技术、数据、人员四维清单

不仅要说明投资金额和资金来源，还要梳理设备出口、知识产权许可、数据访问、远程运维和人员培训安排。

3.对存量境外架构开展专项体检

重点检查既有红筹架构、境外子公司、境外研发中心和海外知识产权持有主体，核查历史登记、股权变更、技术授权、数据传输以及境外再投资情况。

4.在交易文件中设置监管交割条件

将境内外核准备案、出口许可、数据合规和安全审查结果列为交割先决条件，并明确审批未通过、附加限制条件或者交易延期时的退出机制和责任承担。

5.建立跨境技术与人员活动台账

对境外出差、培训、远程指导、账号开放、系统访问、源代码交付和技术资料发送进行分类审批和留痕管理。

6.明确内部责任边界

按照“谁决策、谁提交、谁审核、谁执行、谁留痕”的原则，将投资、法务、财务、技术、数据安全和业务部门的责任落实到具体岗位，避免出现项目获批但实际执行失控的情况。

十、结语：未来出海，合规本身就是核心竞争力

2025年，我国对外直接投资流量达到1743.8亿美元，同比增长7.1%；对外投资存量达到3.3万亿美元，连续九年保持世界前三。
随着出海主体逐步转向新能源、人工智能、半导体、高端制造和数字经济，企业出海的内涵已经发生明显变化。

过去，对外投资监管重点之一是防范高杠杆并购、非理性投资和资本无序外流；今天，还需要防范核心技术、重要数据和战略性资产在缺乏评估和许可的情况下向境外转移。

从2026年7月1日起，企业不能再把出海合规简单理解为取得几份备案文件，也不能把集团内部技术支持、人员培训和数据访问视为当然豁免的日常经营活动。

未来的出海合规，是一项覆盖项目立项、交易架构、资金出境、技术与数据流动、境外运营、资产处置和投资退出的综合性法律工程。

面对不断变化的国际经贸环境，企业只有将合规前置到商业决策中，把风险控制嵌入交易和运营全过程，才能真正实现安全、稳健和可持续的全球化布局。

主要参考依据：
1.《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号）
2.司法部、国家发展改革委、商务部负责人就《国务院关于对外投资的规定》答记者问
3.《企业境外投资管理办法》（国家发展改革委令第11号）
4.《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）
5.《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发〔2009〕30号）
6.《国家外汇管理局关于进一步简化和改进直接投资外汇管理政策的通知》（汇发〔2015〕13号）
7.《国家外汇管理局关于境内居民通过特殊目的公司境外投融资及返程投资外汇管理有关问题的通知》（汇发〔2014〕37号）
8.《个人外汇管理办法》及《个人外汇管理办法实施细则》
9.《中华人民共和国出口管制法》
10.《中华人民共和国数据安全法》
11.《中华人民共和国个人信息保护法》
12.《中华人民共和国反外国制裁法》及相关实施规定
13.《外商投资安全审查办法》
14.《中国禁止出口限制出口技术目录》

特别提示：本文为一般性法规解读，仅供交流参考，不构成针对任何具体项目的正式法律意见。境外投资安全审查、居民个人对外投资等事项仍有待配套制度进一步明确。具体项目应结合交易结构、投资主体、资金来源、技术和数据类型以及届时有效的监管规则进行判断。