时间：2025-04-02
摘要：
投标保证金作为招投标活动中的一项重要制度安排，在保障招投标程序的顺利进行、约束投标人行为以及维护招标人合法权益方面发挥着关键作用。本文通过深入剖析投标保证金的法律属性，详细阐述其缴纳、退还等各环节的规范要求与实际操作流程，并结合实际案例探讨相关法律纠纷的解决路径，旨在为招投标活动参与者提供全面、精准的法律指引，促进招投标市场的健康、有序发展。
关键词：
招投标、投标保证金、退还机制
一、投标保证金：招投标基石的法律剖析
在市场经济蓬勃发展的背景下，招投标活动已成为各类项目资源配置的重要手段，广泛应用于建筑工程、政府采购、科研项目等诸多领域。投标保证金作为招投标大厦的基石，贯穿于整个招投标流程，其重要性不言而喻。
从宏观层面来看，投标保证金制度的设立初衷是为了平衡招投标双方的利益。对于招标人而言，在面对众多潜在投标人投递的标书时，需要一种有效的机制来甄别投标人的诚意与实力，确保中标人后续能够切实履行合同义务。投标保证金充当了“试金石”，使得招标人在招标阶段有了一定的经济保障，降低了因投标人随意撤标、中标后无正当理由拒不签约、签约时提出附加条件、不按照招标文件要求提交履约保证金等不诚信行为带来的风险。
例如，在大型建筑工程项目招标中，项目总投资高达数亿元，吸引了来自全国各地的数十家建筑企业参与投标。若招标人不要求投标保证金，部分企业可能抱着“试试看”的心态随意投标，一旦中标后发现项目实施难度大或有更有利可图的项目，便轻易放弃中标资格，这将给招标人带来巨大的时间、资金和人力成本损失。投标保证金的存在，使得投标人在投标前需慎重考虑自身履约能力，不敢轻易违约。
从法律渊源追溯，《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）及其实施条例对投标保证金作出了诸多原则性规定。《招标投标法》第四十六条明确规定，投标人应当按照招标文件要求提交投标保证金，这一规定奠定了投标保证金的法定地位，即投标保证金是招标人根据意思自治原则自主设置的，并非是招投标活动的必需环节。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标法实施条例》）进一步细化，对投标保证金的金额上限、缴纳形式等进行规范，为实践操作提供了基本准则。各地根据自身实际情况，也出台了一系列配套政策，如有的地方为鼓励中小企业参与投标，对中小企业投标保证金的缴纳额度给予一定优惠；①江苏省在特定领域试点推行电子保函替代现金保证金，以缓解企业资金压力。②这些法律法规及政策共同构成了投标保证金制度的规范体系，保障招投标活动在法治轨道上运行。
投标保证金具有独特的双重法律属性，即立约担保与金钱质押，二者紧密相连，共同发挥作用。
立约担保属性体现在招投标的合同订立阶段。投标人提交投标保证金，本质上是向招标人作出一种履约承诺，表明其有诚意、有能力按照招标文件要求完成投标项目。一旦投标人出现在投标有效期内撤回投标文件、中标后无正当理由拒绝签订合同、在签订合同时向采购人提出附加条件、不按照招标文件要求提交履约保证金等行为时，招标人有权没收其投标保证金，以此作为对投标人违约行为的惩戒，补偿因投标人违约给招标人造成的损失。这种立约担保机制促使投标人谨慎对待投标行为，不敢轻易违背投标承诺，维护了招投标程序的严肃性和稳定性。
例如，在某政府采购项目招标中【（2021）鲁0781民初655号】，A公司在仔细研读招标文件后提交了投标文件，并缴纳了50万元投标保证金。然而，在开标后不久，A公司发现自身对项目成本估算严重失误，若中标将面临巨额亏损，于是企图撤回投标文件。但依据招标文件及相关法律规定，招标人有权没收A公司的投标保证金，因为A公司此举违反了其投标时的履约承诺，扰乱了招投标秩序。
金钱质押属性则体现在投标保证金的特殊法律地位上。依据物权法原理，金钱作为一种特殊的动产，在满足特定化、移交占有等条件时，可以设立质押。投标保证金在缴纳后，专款专用，由招标人或招标代理机构占有（通常存放在专门账户），与投标人的其他资金相区分，完全符合金钱质押的构成要件。当投标人出现违约情形时，招标人基于金钱质押权，有权优先受偿，以弥补自身损失。
基于投标保证金立约担保与金钱质押的双重属性，当生效事由发生之时，招标人可以不予退还保证金以实现保证金的目的。投标保证金不予退还的情形包含法定情形和约定情形两种。法定不予退还情形是指根据《招标投标法实施条例》第三十五条、第七十条的规定：投标截止后投标人撤销投标文件的其投标保证金可以不予退还；中标人无正当理由不与招标人订立合同，在签订合同时向招标人提出附加条件，或者不按照招标文件要求提交履约保证金的，取消其中标资格，投标保证金不予退还。约定不予退还的情形是指招标人在招标文件中明确约定的不予退还的情形，如投标文件内容虚假或者投标人存在串标、围标、低价中标、行贿等不正当行为的情况。
（一）缴纳规范：严谨细致的起点
1. 缴纳主体
明确缴纳投标保证金的主体是参与投标的潜在投标人。通常情况下，以企业法人名义投标的，由该企业缴纳；若存在联合体投标，则联合体各方需按照招标文件要求共同缴纳，并承担连带责任。这意味着，一旦联合体中某一方出现违反投标保证金相关规定的行为，招标人有权要求联合体各方共同承担相应后果，确保投标保证金制度的约束效力覆盖到所有参与投标的责任主体。
2. 缴纳方式
当前，法律认可的投标保证金缴纳方式呈现多元化态势。传统的银行转账是最为常见的方式，投标人需按照招标文件指定的银行账户，在规定时间内足额转账，转账凭证作为缴纳依据。近年来，随着金融创新与数字化发展，保函形式愈发普及。保函又分为银行保函和担保公司保函，银行保函依托银行信用，担保效力强，一般大型项目招标人多倾向于此种方式；担保公司保函则相对灵活，办理流程简便，为中小企业提供了更多选择。此外，在一些地区和特定领域，电子保函应运而生，投标人通过线上平台申请、开具保函，全程电子化操作，极大提高了效率，降低了交易成本，同时也便于监管部门实时监控投标保证金的流向。
3. 缴纳金额
投标保证金的缴纳金额并非随意确定，需遵循严格的法律规范。《招标投标法实施条例》第二十六条规定，投标保证金不得超过招标项目估算价的2%。所谓“估算价的2%”，是因为不宜在招标文件中确立一个基于投标报价的百分比，以避免可能提前泄露投标报价，因此依据招投标项目估算价计算一个保证金额。这一上限设定旨在防止招标人利用高额保证金设置不合理的市场准入门槛，保障投标人尤其是中小企业的平等参与权。在此基础上，一些具体招投标领域，相关法律法规亦进一步细化了投标保证金的上限。例如，《工程建设项目施工招标投标办法》第三十七条提出，工程建设项目施工的投标保证金最高不得超过80万元；《工程建设项目货物招标投标办法》第二十七条提出，工程建设项目货物投标保证金最高不得超过80万元；《工程建设项目勘察设计招标投标办法》第二十四条提出，工程建设项目勘察设计投标保证金最高不得超过10万元；《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第二十六条提出，房屋建筑和市政基础设施工程施工招标保证金最高不得超过50万元。由此可知，工程项目的投标保证金金额受到缴纳比例及最高额的双重限制。
然而，在实践中，仍存在部分招标人违规提高保证金金额的现象。例如，在华润雪花啤酒（中国）有限公司江苏销售分公司、宁海县森鲸饲料经营部等招标投标买卖合同纠纷案【（2022）苏12民终681】号中，法院认为，华润雪花江苏分公司收取了森鲸经营部300000元投标保证金，森鲸经营部投标了泰州和上海两个子标段，泰州工厂啤酒糟子标段的标的额度为1400000元，上海工厂啤酒糟子标段的标的额度为1840000元。按照上述行政法规的规定，华润雪花江苏分公司可收取森鲸经营部的投标保证金为64800元（1400000元＊2％＋1840000元＊2％），剩余235200元保证金应予退还并须参照上述行政法规的规定支付相应的利息。因此，投标人若遇到此类情况，有权依据法律规定向有关行政监督部门投诉，要求招标人纠正违规行为，维护自身合法权益。
（二）退还规范：保障资金回笼权益
1. 退还情形与时间节点
在招投标活动顺利推进的情况下，投标保证金的退还应遵循明确的时间节点。
首先是在投标截止时间前撤回已提交投标文件的投标人，招标人应当自收到投标供应商书面撤回通知之日起5个工作日内，退还已收取的投标保证金，但因投标人自身原因导致无法及时退还的除外。其次对于未中标人，一般在中标候选人公示期满无异议后，招标人应在5个工作日将投标保证金退还。这是因为未中标人在投标过程中已经付出了一定成本，及时退还保证金有助于其资金周转，参与后续其他项目投标。而对于中标人，在其与招标人签订合同后，招标人同样需在5个工作日内退还投标保证金，转为履约保证金或按合同约定进行其他处理。再次，若招标人终止招标，对于已经收取的投标文件费用或者投标保证金，也应当在终止采购活动后5个工作日内退还相关费用及其孳息。最后，投标截止后投标人撤销投标文件的，招标人可以不退还投标保证金，即遵从招标文件中的明确约定。
实践中，逾期退还投标保证金是较为普遍的问题。2023年，G省财政厅对某采购代理机构在代理政府采购业务过程中存在逾期退还投标保证金的问题进行调查。根据该采购代理机构提供的保证金台账显示：2019年至2021年存在逾期退还投标保证金的省级政府采购项目约占代理总量的85%；提供的银行付款单据显示：涉及逾期退还投标保证金的金额约占收取总量的76%。③
2. 逾期退还的法律责任
无故拖延退付保证金，截留、挪用保证金等行为，会面临一系列法律责任。
一方面，逾期退还保证金可能须支付利息。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第三十八条规定，逾期退还投标保证金的，除应当退还投标保证金本金外，还应当按中国人民银行同期贷款基准利率上浮20％后的利率支付超期资金占用费，但因投标供应商自身原因导致无法及时退还的除外。
另一方面，逾期退还保证金或将追究有关单位和个人法律责任。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第七十八条规定，未按照规定退还投标保证金的，由财政部门责令限期改正，情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报；采购代理机构有违法所得的，没收违法所得，并可以处以不超过违法所得3倍、最高不超过3万元的罚款，没有违法所得的，可以处以1万元以下的罚款。
3. 退还受阻的疑难症结剖析
尽管法律对投标保证金退还有着明确规定，但在实际操作中，退还受阻的情况时有发生。一方面，招标人内部管理不善是常见原因之一。有些招标人财务流程繁琐，涉及多个部门审批，一旦某个环节出现延误，就会导致保证金退还延迟。例如，安庆市审计局在《关于优化保证金退还机制保障企业权益的几点思考》中提出精简退还流程“行政事业单位应优化内控制度，对此种合同已有约定且涉及到企业切身利益的资金支付事项简化流程，实行“免申即享”模式，对符合约定条件的保证金，由承办部门直接发起内部审批程序。精简证明材料，企业基本信息可直接通过信用信息平台核验，无需重复提交。并建立电子化支付通道，允许使用合同约定账户或企业最新备案账户进行退还。”另一方面，招投标双方对合同条款存在争议也可能阻碍保证金退还。如在合同签订阶段，中标人与招标人对合同价款、工期、质量标准等关键条款未能达成一致，招标人以此为由拒绝退还投标保证金，双方陷入僵局。此时，双方应秉持公平、协商的原则，依据招标文件、投标文件及相关法律规定，尽快解决争议，确保保证金能够及时退还。若协商无果，投标人可通过法律途径，向有管辖权的人民法院提起诉讼或向行政监督部门投诉，要求招标人履行退还义务。
四、纠纷防范：守护投标保证金的合法权益（一）典型案例精解
1. 投标未中标，招标公司未退还保证金，可以要求其支付逾期退款损失④
2021年6月30日，原告重庆A公司为投标被告贵港B公司的某某工程项目，按被告《招标文件》要求，向其支付了投标保证金50000元。《招标文件》明确载明，案涉项目的工程地点、投标保证金金额、投标保证金退还时间、开标时间等内容。后原告未中标，被告未依约退还投标保证金，原告多次催告无果诉至法院。被告贵港B公司辩称，对退还投标保证金50000元无异议，但对逾期退款损失有异议。双方签订的合同中并无约定违约金，且投标文件要求原告需提出书面退还保证金申请后，被告才予以退回，但是至今原告未提出申请，故被告不应当承担违约金。投标保证金是投标人按照招标文件规定的形式和金额向招标人递交的，约束投标人履行其投标义务的担保。实质是为了避免因投标人在投标有效期内随意撤销投标、中标后无正当理由不与招标人签订合同等失信行为给招标人造成损失；目的在于维护招标投标关系稳定、保证招标投标活动有序进行。本案中，招标人未依法及时退还投标保证金，属于无理由不当占有，由此造成投标人的损失，依法应承担赔偿责任。
2. 长时间未确定中标单位与保证金退还的相关案例
在【（2020）湘0104民初16103号】案例中，2019年9月，被告某新能源科技公司因某工程项目分段向原告某自动化股份有限公司发出“招标通知函”，据该招标文件：成型段的开标日期为2019年10月14日上午九点钟，投标保证金为800000元；测试段的开标日期为2019年10月17日上午九时整，投标保证金为800000元；未中标单位的投标保证金在定标后30天内退还。原告依据被告招标通知要求参与投标并组织投标文件、累计向被告交付了两标段的投标保证金共计1600000元。现被告未能在招标通知规定的开标时间定标，原告至今也未中标。诉前，原告多次催促被告依约退还已交纳的投标保证金，无果。法院认为，尽管招标文件规定了投标保证金的退还条件，但被告在长达一年多的时间内未确定中标单位，也未有预期中标确定的时间，无限期扣留投标保证金违反了《招标投标法实施条例》相关规定，不符合常理，也有违公平原则。因此，法院支持了原告诉请被告退还投标保证金的请求。这一案例揭示了长时间未确定中标单位与保证金退还之间的关联，并强调了及时退还保证金的重要性。
（二）企业防范与维权要点
1. 投标前审慎核查
投标企业在决定参与投标前，务必对招标文件进行细致研读，重点关注投标保证金的相关条款，包括缴纳金额、方式、退还条件等，确保其符合法律规定且自身能够接受。同时，对招标人的信誉、过往招标项目中投标保证金处理情况进行调查了解，避免陷入保证金纠纷风险较高的项目投标。如有疑问，及时向招标人或招标代理机构咨询，要求其作出明确解释，必要时留存书面证据。
2. 投标过程严谨操作
在投标过程中，严格按照招标文件要求履行投标保证金缴纳等各项义务，确保缴纳凭证完整、准确。如采用保函形式，要选择信誉良好的银行或担保公司，确保保函的有效性。一旦发生可能影响投标保证金的事项，如对评标结果有异议、与招标人合同谈判出现僵局等，要严格依据法律规定的程序进行处理，及时提交书面材料，保留好相关证据，为后续维权奠定基础。
3. 纠纷发生后合理维权
若不幸遭遇投标保证金纠纷，投标企业首先应尝试与招标人进行友好协商，以解决问题为导向，阐明双方立场，寻求共赢方案。协商不成的，根据纠纷性质和金额大小，选择合适的法律途径。对于金额较小、事实清楚的纠纷，可向行政监督部门投诉，借助行政力量促使招标人改正错误行为；对于复杂、争议较大的纠纷，应聘请专业律师，向有管辖权的人民法院提起诉讼，通过司法裁判维护自身合法权益，同时注意诉讼时效等关键法律要素，避免因自身疏忽丧失胜诉机会。
五、结语
投标保证金制度作为招投标领域的核心制度之一，其完善与否直接关系到招投标市场的公平竞争环境与健康发展态势。通过深入剖析投标保证金的法律属性、规范缴纳与退还机制以及防范相关法律纠纷，能够为招投标活动各方提供坚实的法律保障，促使各方在法治框架内诚信履约、公平竞争。未来，随着市场经济的进一步发展与法律法规的持续完善，投标保证金制度必将更加优化，为推动我国招投标事业迈向更高水平发挥更大作用。
①https://czj.cq.gov.cn/ztlm_268/cshqzc/zczlzfcg/202306/t20230627_12099188_wap.html
②https://app.www.gov.cn/govdata/gov/202209/14/489431/article.html
③https://mp.weixin.qq.com/s/hC2Wu6iUywtEV2AS5S6dCg
④https://mp.weixin.qq.com/s/L8SmDfWK8caeLGmVYil0Rg
作者：彭维汉、吴悠、欧阳景明、张文博。
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